"千呼万唤” 碳边境调节机制（CBAM）实施法规正式出台

“千呼万唤”，碳边境调节机制（CBAM）实施法规正式出台

瑞典环境科学研究院（IVL）长期深度参与欧盟气候政策与绿色贸易规则研究，是欧洲较早系统性开展碳边境调节机制（CBAM）相关研究与技术服务的科研机构之一。自欧盟启动 CBAM 立法讨论以来，IVL 便持续跟踪政策设计与制度演进，围绕方法学、数据治理、核查体系与国际协调等关键议题开展研究，并为政府、行业组织及企业提供基于生命周期评估（LCA）、产品碳足迹（PCF）和环境数据治理的专业支持。

2025年12月11日，IVL瑞典环境科学研究院北京代表处作为主要专家支持由中华环保联合会主办、佛山市商务局和中环联兴（北京）认证中心在佛山承办的“2026年欧盟碳关税（CBAM）标准说明会”圆满结束，说明会期间，提到此前已出现多个流出版本，并建议各方以正式文本发布为准。2025 年 12 月 17 日，欧盟在 2026 年 1 月 1 日正式实施 CBAM 之前，正式发布相关实施法规，兑现了其在 2025 年第四季度公布实施方案的承诺。

这次一共发布了24份文件，主要聚焦欧盟CBAM（碳边境调节机制），内容涵盖计算方法、配额调整、海关沟通、默认值设定、证书价格、核查原则、申报授权、登记簿管理、认证与核查授权、条例适用审查、欧盟委员会工作人员影响评估以及脱碳基金设立等方面。具体列表如下：

原文：

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中文翻译：

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IVL注意到，近期已有不少公众号陆续发布了与CBAM相关的内容。本期我们将重点关注欧盟在过渡期内发布的审查报告，并结合钢铁和铝产品的相关案例，系统介绍审计与核查的重点内容。

总结

评估报告回顾了欧盟碳边境调节机制（CBAM）在 2023 年 10 月 1 日至 2025 年底过渡期内的实施情况，评估了 CBAM 对解决碳泄漏和促进全球碳定价的贡献，并审视其治理、行政、执行及国际层面。报告还列出了 2026 年起正式施行 CBAM 所需的实施路线图与配套措施。

过渡期内，CBAM 推动了全球对进口商品隐含排放的监测与报告。2026 年 1 月 1 日即将进入正式实施阶段，已开始激励进口到欧盟的隐含排放下降。其设计允许扣除已在第三国实际支付的碳价，从而推动全球加强排放交易体系和碳税。CBAM 也为全球气候行动政策对话提供了独特契机。

与此同时，欧盟委员会在多边场合积极协调碳边境措施，并与贸易伙伴及国际组织（包括世贸组织）沟通 CBAM 的目标、设计与实施特点。截至 2025 年，全球已有 95 个司法管辖区实施约 80 项碳定价工具，覆盖全球约 28% 的温室气体排放。为反映第三国已实际支付的碳价，委员会将于 2026 年第一季度就《实施法案》征求利益相关者意见，该法案将规定扣除已付碳价的规则。全球自愿碳定价方案日益增多，向公私部门释放强烈信号：碳定价有助于实现气候目标。

尽管推出全新工具复杂艰巨，欧盟仍在史无前例的短时间内建立了 CBAM 的功能性治理框架。成员国、委员会与利益相关方利用过渡期收集数据与经验，迅速得出结论并持续改进机制。2025 年 10 月 8 日通过的《CBAM 简化条例》（EU）2025/2083进一步强化了治理，并通过集中式 CBAM 注册系统赋予委员会更强监督权。

欧盟定期与国际伙伴沟通，回应其对 CBAM 设计或实施的关切，并资助第三国脱碳项目。报告中的模型结果显示，CBAM 对最不发达国家（LDCs）、发展中国家及邻国总体影响轻微：到 2035 年，LDCs 整体 GDP 相对无 CBAM 情景的变化不足 0.01%。CBAM的实施预计还将促进全球温室气体减排。CBAM 的减排潜力将在2026 年正式实施并伴随财务义务后充分显现。然而，自 CBAM 公布以来，清洁生产企业已提前获得市场优势，而高碳排生产商则面临调整压力。印度钢铁行业的一项实证研究表明，排放强度接近或低于欧盟平均水平的出口商贸易量稳定且提价 2–3%，而高排放强度企业则价格下跌约 9%。

简化方案-减轻中小企业负担

2025 年，欧盟通过“简化方案”，在保持环境完整性的同时减轻行政负担，要点包括：

50 吨起征点：豁免约 90% 进口商（主要为中小企业），却仍覆盖 99% 的隐含排放；
首年合规更宽松（下调季度证书购买比例等）；
授权与代表规则清晰化；
海关-CBAM 数据交换强化。

2026–2034 年，CBAM 将与欧盟排放交易体系（EU ETS）免费配额退出同步、分阶段实施，为欧盟内外生产商及第三国部署碳定价提供缓冲期。

两步走方案进一步加强和扩大CBAM

基于过渡期经验与利益相关方反馈，委员会将采用“两步走”方案进一步加强和扩大 CBAM：

第一步（2026–2027）：2025 年底前提议下游延伸、反规避规则、电力隐含排放计算规则修订，以及高碳泄漏风险行业临时支持机制；2026 年通过实施法案，规定第三国已付碳价扣除规则。
第二步（2027 年起）：评估进一步扩展范围的可能性，包括间接排放、运输排放及其他行业。

现状回顾：CBAM过渡期即将结

重点阐述CBAM的指导框架、多方讨论及对外推广工作如何形成了一种双向互鉴的机制——这既与全球碳定价机制的普及进程并行发展，也推动了产品隐含排放测算体系的完善。同时，该机制还促进了与第三方国家的深化合作，提升了全球对碳泄漏风险的广泛认知，并推动多个司法管辖区开始筹划设计本土化的碳边境调节措施。

1.CBAM, 碳定价及相关论坛活动

确立核心方法学

为实现可操作性，碳边境调节机制（CBAM）的方法学体系确立了以下核心框架：（一）根据各覆盖产品的生产路径（如高炉炼钢、熟料到水泥工艺）明确界定系统边界；（二）建立默认排放因子基准；（三）在具备可靠监测体系的情况下允许采用实际测量数据（同时保留使用默认值的选项）；（四）要求实施第三方核查，并逐步推动其与欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的监测、报告与核查标准对接。

简言之，报告认为CBAM报告机制能够计算出可横向对比的、基于产品的碳排放强度指标。该设计既保障了欧盟本土与境外CBAM覆盖产品生产商的平等对待，又确保了产品隐含排放的可追溯性，最终为全球碳核算规则的渐进统一奠定基础。

合规数据变化

2023 年 Q4–2024 年 Q2：仅 8–11% 进口商报告实际值；
2024 年 Q3 跃升至 46%，2025 年 Q2 达 53%；
大宗货物（>1000 吨）实际值报告率由 25–31% 升至 90–93%。

CBAM 设计允许扣除第三国已付碳价，从而激励各国建立国内碳定价。自 CBAM 推出以来，更多司法管辖区引入碳价与 MRV 体系，生产者也从使用默认值转向报告实际排放。

CBAM 确保进口与欧盟生产承担同等碳成本，从而解决碳泄漏并激励清洁产品。随着免费配额退出，清洁路线（如电炉炼钢、低熟料水泥、现代铝冶炼）的优势将进一步放大。

深化交流与合作

CBAM为全球范围内推动气候行动的政治共识深化提供了独特契机。在此过渡期内，欧盟委员会积极参与相关多边论坛及各类志同道合的行动方联盟，致力于在碳边境措施领域推动协调行动，共同应对碳泄漏风险并促进碳核算体系的互操作性。

2.CBAM过渡期

数据概览

2023 年 Q4–2025 年 Q2，CBAM 注册系统记录约 1.56 亿吨 CBAM 商品进口，其中：

钢铁 69%
化肥 15%
水泥 11%
铝 5%

最大出口国为乌克兰（约 14%）和土耳其（约 12%）。2024 年累计隐含排放约 1.67 亿吨 CO₂ 当量，其中钢铁 1.025 亿吨、铝 3840 万吨、化肥 1800 万吨、水泥 800 万吨。

实际值使用比例由 2023 年 Q4 的 8% 升至 2025 年 Q2 的 53%；大宗货物实际值比例已达 90–93%。

电力方面，同期申报 9600 万兆瓦时，主要来源：英国 65%、塞尔维亚 15%、北马其顿 5.2%。由于默认值基于化石电力，未能充分反映去碳化电力，委员会将在 2027 年根据正式期数据修订默认值。

各成员国国家主管机构

根据碳边境调节机制（CBAM）条例第11条规定，各成员国已指定专门机构负责在本国层面实施CBAM。国家主管机构（NCAs）负责与在其成员国注册的进口商进行联系，包括处理进口商提交的“授权CBAM申报人”资格申请并授予相应资质。此外，NCAs还负责监督CBAM义务的履行情况，具体包括依据欧盟委员会提供的初步评估意见完成CBAM申报的审核，并依据CBAM条例设定的框架决定是否实施处罚。

欧盟委员会在其CBAM门户网站上实时更新国家主管机构的临时名单，待该名单确认稳定后将正式发布于《欧盟官方公报》。

当前组织架构呈现以下特点：

22个成员国将本国环境主管部门（即其欧盟碳排放交易体系主管机构）同时指定为CBAM国家主管机构；
7个成员国指定海关部门作为主管机构；
2个成员国同时指定环境与海关部门作为联合主管机构；
1个成员国的海关部门同时承担碳排放交易体系主管职能；
1个成员国指定的主管机构既非碳排放交易体系主管机构，也非海关部门。

过渡期的经验教训

主要教训：企业与行政机关对全新复杂工具适应困难，中小企业合规成本过高，NCAs 授权审批延误，规则解释不一致。

2025年简化包

2025 年 2 月 26 日，委员会提出简化立法；10 月 8 日快速通过，主要措施：

50 吨起征点；
首年证书购买比例由 80% 降至 50%；
年度申报截止日期后移；
2027 年起可引用委员会公布的“默认碳价”进行扣除；
强化委员会集中监督，减少成员国差异。

数据质量改进

早期常见错误：小数点/千位分隔符混用、单位（kg/吨）混淆、CN 编码错误、国家代码不一致。
通过字段标准化、验证规则、运营商门户集中输入，错误率显著下降：2024 年 Q2 后，数量级错误几乎归零；国家代码错误率由 0.5% 进一步下降。

运营商门户（O3CI）成效

2024 年 12 月–2025 年 8 月，共处理 573 份访问申请；初期因资格不清被拒者较多，后经更新指南、视频教程，错误率显著下降，建立信任。

沟通活动

自 2023 年起，委员会针对进口商、第三国生产商、中小企业开展大规模沟通：通用与行业 webinar、e-learning、FAQ、多语种手册。
2025 年 Q4–2026 年 Q4 将启动第二轮沟通，聚焦正式期义务与实施细节。

与合作伙伴共同合作

1.引入非欧盟国家技术援助与项目

TAIEX 为候选国与邻国提供 CBAM、MRV、ETS 培训；全球 NDC 支持基金协助莫桑比克、赞比亚、越南等国建立碳定价与 MRV。
Global Gateway 能源投资组合：2019 年以来对东欧邻国承诺 16.1 亿欧元赠款，撬动 55.7 亿欧元投资，支持可再生能源、电网、氢能等项目，降低对欧出口产品碳强度。
贸易暴露度：2024 年对欧出口 CBAM 商品最多的欠发达国家为莫桑比克（12 亿欧元，占其 GDP 5.5%），其次柬埔寨、赞比亚出口额仅千万欧元级；邻国中乌克兰（33 亿）、埃及（16 亿）、摩洛哥（10 亿）居首。
模型结果（JRC-GEM-E3，2035 年）：

LDCs 整体 GDP 变动 < –0.01%；
其他发展中国家与邻国整体影响同样微小；
莫桑比克铝业（排放强度仅比欧盟高 4%）产出下降 0.4%，GDP 变动 –0.01%；
北非化肥：摩洛哥（低排放磷肥）产出增加，阿尔及利亚、埃及（高排放氮肥）产出下降。

全球排放：2035 年 CBAM 带动 LDCs 减排 0.8 Mt CO₂eq（–0.2%），邻国减排 11.4 Mt（–0.9%）。

2.与非欧盟国家的降碳项目

下表是自2019年以来，欧盟为东部邻国伙伴能源领域划拨的经济与投资计划资金，已助力这些国家开展必要投资，加速绿色转型和脱碳进程。

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（此处官方文件应有错误）同样在亚太，非洲，拉丁美洲也都开展了相关的活动：

投资绿氢

实现碳边境调节机制相关行业的脱碳需要可再生氢能。
全球门户战略优先考虑在伙伴国家投资氢能价值链，以促进绿色增长并降低排放。

3.CBAM对非欧盟国家的影响

在进一步分析 CBAM 对非欧盟国家的影响之前，有必要先了解出口至欧盟的主要生产国情况，具体信息见下图。

下图为碳边境调节机制过渡期登记信息——进口至欧盟的碳边境调节机制商品的前十大生产国：

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信息来源：CBAM transitional registry, additional information in Annex IV.

下图主要铝生产商的贸易加权实际排放强度（千克二氧化碳当量/吨）与欧盟平均排放强度的对比（“数值越低越好”）。

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信息来源：Commission calculations based on Comext data for 2023 and Vidovic et al. (2023)22

4.乌克兰特别评估

战争导致基础设施损失 > 1500 亿欧元，工业受损严重，但 2024 年钢铁产量仍较 2023 年增长约 20%。
2024 年乌克兰对欧 CBAM 商品出口 33 亿欧元（占 GDP 1.8%），其中钢铁 30 亿、水泥 1.4 亿。
模型显示 CBAM 对乌 GDP 影响 –0.01%，钢铁出口量预计增约 1%，水泥 +24%、化肥 –25%、铝 –3%。
结论：战争虽造成例外情况，但目前无需依据条例第 30(7) 条给予不可抗力豁免；乌企业已能广泛使用 MRV，且可从“默认碳价”简化措施中受益。

为了让CBAM更高效——2025-2027年的继续行动“第一步”

为了让CBAM更加高效运行，未来将在以下方面继续推进相关的工作：

1）引言介绍部分主要关注在2026-2027的第一步行动：

委员会将推进以下工作：（一）针对特定产品的下游产品扩展事宜；（二）制定更多反规避措施；（三）修订计算电力中嵌入排放量的规则（四）一项旨在解决碳泄漏剩余风险的提议；（五）关于制定在第三国实际支付的碳价扣除规则的实施条例；（六）对碳交易体系的审查。

碳边境调节机制的基准将在 2026 年进行修订，以与新的碳交易体系基准保持一致。然后，在 2027 年或 2028 年初，一旦收集到足够的数据，默认值将进行修订。

2） 下游商品

当前 CBAM 仅覆盖基础材料；随着 EU ETS 碳价上升与免费配额退出，碳成本占下游产品价值比重提高，泄漏风险将沿价值链后移。
2025 年底首次下游延伸仅限钢铁、铝密集型产品（符合 2025 年 3 月《钢铁与金属行动计划》），因其泄漏风险最高且数据可获得性最好；水泥、化肥、氢下游产品暂不在此轮。

3）反规避与降低负债行为

风险类型：

通过 misdeclaration 排放强度；
滥用废钢零排放规则（“废钢漏洞”）；
故意低报数量、错误归类、滥用 50 吨起征点等。
委员会将修订条例，赋予更强灵活执法权，并加强与海关风险管理系统协同。

4）电力

现行默认排放因子基于化石燃料电价设定，未能反映第三国电网脱碳努力。
拟议选项：改用边际/平均化石排放因子、明确 PPA 规则、简化网络拥堵与容量提名条件，使可再生比例高的国家（阿尔巴尼亚、黑山、英国）获得更低 CBAM 负债。

5）碳泄漏

随着免费配额加速退出，2026-2027 年 CBAM 行业预计少分配约 1.5 亿配额（约合 14 亿欧元），对出口至非欧盟市场商品仍存泄漏风险。
委员会将提出临时支持机制，激励高泄漏风险行业脱碳投资。

6） 默认碳价

2027 年起，委员会可公布各国“默认碳价”，申报人可直接引用以简化已付碳价扣除，无需提交额外证明。

7）间接排放计算方法

过渡期采用“原产国电网平均排放因子”；委员会评估后决定正式期继续沿用该选项，因其对第三国电网脱碳激励最强，且对水泥、化肥等间接排放占比 <10% 的行业而言泄漏风险有限。

8）免费配额调整

2026-2030 年 CBAM 基准将沿用同期 EU ETS 基准，确保进口与欧盟生产同等对待。

9） 行政流程简化

正式注册系统将自动校验排放数据、预填模板、与海关系统互联互通；第三国经营者一次上传、多次共享，减少重复填报。

展望：推进并完成碳边境调节机制的第二步工作

在碳边境调节机制过渡期结束时，欧盟委员会将率先对涉及下游产品、风险管理、默认排放值及电力相关的条款提出初步调整方案。基于2026年（正式实施首年）积累的经验与数据，CBAM将于2027年进行进一步修订完善。此外，欧盟将在2026年初前通过一项执行法案，明确第三国实际支付碳价的抵扣规则，该法案将确立CBAM框架下碳价抵扣的具体方法与实施路径。

第二步（2027年底审查后）：可能提出关于CBAM范围调整及间接排放处理方式的修订提案。下一份欧盟委员会评估报告将于2028年1月1日前提交，此后将每两年定期发布。

1.间接排放

当前框架：EU ETS 通过“间接成本补偿”（ICC）选择性覆盖电力碳成本；CBAM 仅对水泥、化肥、烧结铁矿征收间接排放费用，而钢铁、铝、氢因 ICC 豁免。

技术解决方案对比：

立即全覆盖（ICC 同步取消或保留）；
仅覆盖 ICC 未补偿部分（25% 或按实际支付数据）；
ICC 与 CBAM 同步逐步退出；
先退 ICC、后引入 CBAM；
保留 ICC 但下调额度以反映 CBAM 成本。

初步结论：方案 1（立即全覆盖+取消 ICC）环境完整性最高，但需进一步评估数据可用性与企业调整成本；方案 3（同步逐步）可提供平稳过渡。

委员会将根据届时在碳边境调节机制（CBAM）方面所积累的经验，并依据即将针对第五个欧盟排放交易体系（EU ETS）交易期制定的碳泄漏保护政策，对这一问题进行考量，以制定可能的提案。与此同时，某些特殊情况可能需要更早地进行审议。例如，在化肥方面，正如所宣布的《RESourceEU 行动计划 41》规定，到 2026 年第二季度，欧盟委员会将提出一项行动计划，以确保国内肥料的供应和价格的合理性，其中包括采取措施促进回收利用的营养物质以及替代肥料的方案。

2.运输排放

进口 CBAM 商品运输环节排放约占其总隐含排放 5%，且多数运输排放已受 EU ETS（航空 intra-EEA、海运 50% 往返航程、2028 年起道路运输）覆盖，泄漏风险有限。
建立跨国多式联运 MRV 验证体系技术可行但行政复杂，小型承运人数据可得性差。
航空/海运服务是否纳入 CBAM 仍在评估：泄漏证据不足，且非碳价政策（ReFuelEU、FuelEU）亦推高成本，CBAM 仅能覆盖碳价部分，管理复杂度与效益比不高。

3.扩展至其他行业

前体物商品

评估表明，在技术上具备将钢铁、铝、水泥以及化学品和陶瓷的前体产品（若碳边境调节机制未来扩展至这些行业）纳入碳边境调节机制范围的可行性。目前被认定具备可行性的产品包括煅烧石灰、煅烧白云石、氧化镁、氧化铝（及氢氧化铝）。此外，若玻璃行业被列为潜在扩展对象，纯碱亦可作为另一可行纳入产品示例。。
将其他具有共生产品的原料（例如焦炭）纳入碳边境调节机制可能存在挑战，因为这需要针对公共生产品的隐含碳排放制定专门的分配方法——例如焦化过程中的共生产品（包括焦油、各类油品及芳烃等）以及炼油产品的排放归属核算均需建立特定核算体系。

额外扩展商品

评估旨在识别并优先排序尚未纳入碳边境调节机制范围，但在欧盟排放交易体系下存在碳泄漏风险的潜在商品与行业，尤其是有机化学品及聚合物领域。但是希望通过评估确定需要增加的额外扩展产品。

筛选标准：EU ETS 碳泄漏指标≥0.8、年排放≥25 kt、贸易密集、CN/CAS 可识别、MRV 可行。
初步候选进一步考虑的行业：

评估表明，从技术可行性角度考虑，将纸浆与造纸、玻璃、陶瓷（包括耐火材料）及铁合金（如硅铁和硅锰合金）等行业既不存在技术障碍，其性质也与已筛选产品相似，此举既能防止规避行为，亦可确保公平对待的特定初筛产品纳入碳边境调节机制范围具备可操作性。此外，氧化铝及其中间产物氢氧化铝作为前体产品（参见前体产品章节）亦可被视为潜在纳入对象。
化学品/聚合物排放高但链条复杂，建议分阶段纳入；
有色金属行业（涵盖铅、锌、铜等）生产过程，构成及其负责，暂未列为当前候选对象。

下游商

根据规定，欧盟委员会需就碳边境调节机制可能向下游延伸的范围提交评估报告。到2025年底前，委员会将根据第四章第一节的规划，提出将机制范围扩展至金属类碳边境调节机制覆盖行业——钢铁与铝的下游产品。化学品（肥料与氢气）及水泥行业暂不纳入此次提案范围。

以水泥作为原料的下游产品种类相对有限，例如预制砌块、水泥瓦砖以及预拌混凝土等。欧盟对这些水泥下游产品的进口量极低，且这类产品普遍存在限制运输性的特征，且水泥下游产品的碳泄漏风险较为有限。因此，在2025年碳边境调节机制向下游延伸的提案中，已优先考虑碳泄漏风险更高的下游产品。

在中国，IVL 也较早启动了围绕 CBAM 的系统性研究与实践工作。IVL 中国团队持续为中国出口导向型企业提供 CBAM 相关培训、政策解读与技术咨询服务，帮助企业理解欧盟碳关税的制度逻辑、核算要求与数据合规路径，并结合生命周期评估与碳足迹方法，支持企业逐步建立符合国际规则的环境数据管理体系。

通过与行业组织、地方政府及重点企业的合作，IVL 中国正持续推动 CBAM 从“政策解读”走向“企业能力建设”，帮助中国企业在应对欧盟绿色贸易规则时，更加主动、系统和可持续。

本期先分享到这里，下期我们将对CBAM计算部分进行解读。